这又是另外一个很重要的研究课题。

等到上级公安机关基本掌握情况后， 往往错失良机。[45]参见周雪光：《行政发包制与帝国逻辑--周黎安〈行政发包制〉读后感》， 载《社会》2014年第6期。

[23]参见周雪光：《从黄宗羲定律到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》， 载《开放时代》2014年第4期。以往， 对于地方立法的诉求， 全国人大法工委和省级人大常委会有时采取默许方式。因此， 地方公安机关需要扩容， 必须由国务院机构编制管理机关征求公安部意见后进行审核， 按照规定的权限和程序审批。[2]参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。这构成了中央与地方一般意义上的权力关系， 以及运行的基本范式。

之后， 经过中国化的改造和改革， 开始实行条块结合、以块为主的管理体制。[26]关于政治教化的仪式化， 参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑--一个组织学研究》， 生活·读者·新知三联书店2017年版， 第34-37页。具体而言， 公安工作的主要法律法规由中央制定， 公安工作的方针政策由中央确立， 公安机关的管理制度由中央制定， 公安工作的重大行动由中央决策部署。

等到上级公安机关基本掌握情况后， 往往错失良机。对公安体制的表述略有不同， 熊一新认为， 公安体制是指公安机关在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。还有一种观点认为， 中华人民共和国成立前， 警察 (公安) 体制主要是学习借鉴了苏联‘契卡 (肃反委员会) 的经验， 实行‘垂直领导。作者简介：余凌云，法学博士，清华大学法学院教授。

[44]赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。中央、上级的统一领导多体现在思想、政策与组织上， 对具体事项干预不多。

在中央集权的体制下， 在建设统一警察制度的驱动之下， 公安机关作为维护社会秩序、保障国内安宁的准纪律部队， 在实际运作中有着纵向上不断统一行动、加强领导的趋向， 条的关系变得愈发重要和清晰， 块的关系即便重要， 也退居其次。在一些经济不发达地区容易引发三乱、以罚代刑、以罚代处现象， 等等。《行政处罚法》规定的收支两条线禁止罚没款返还难以落实。[19]从国家财政支出结构来看， 中央财政支出主要集中在外交、国防两个项目， 地方财政成为履行政府对内职能的主要支出者， 2010年地方政府在农林水事务、环境保护、医疗卫生、城乡社区事务， 以及社会保障和就业等方面的支出比重甚至超过95%。

3但是， 在笔者看来:第一， 分级管理条块结合、以块为主暗含分工， 却没有说清楚中央与地方、上级与下级存在怎样的事权划分。45按照这种解释， 如果在地方政府的干预下， 公安机关提供的公共服务发生了偏离， 比如， 过多地涉足非警务活动， 或者因为分权而诱发腐败。首先， 权力一元化和以块为主进一步强化了公安机关对地方政府和党委的依附， 不得违拗地方党委和政府的指示命令。[23]参见周雪光：《从黄宗羲定律到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》， 载《开放时代》2014年第4期。

在笔者看来， 公安机关的机构改革可以考虑依据中央事权、地方事权和央地共同事权的标准， 承担中央事权的机构由公安部设置， 负责地方事权的机构由地方公安机关决定， 行使央地共同事权的机构可以对口设置。近年来， 一些经济学、管理学和社会学的学者也加入了对中央与地方关系的深入研究。

周黎安：《再论行政发包制--对评论人的回应》， 载《社会》2014年第6期。5使得中央政府与地方政府的关系缺乏稳定性和连续性， 对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为， 造成中央政府与地方政府互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。

实际运行的模式可以简单地概括为中央出政策， 地方对口执行。[5]潘小娟：《中央与地方关系的若干思考》， 载《政治学研究》1997年第3期。警察队伍具有准纪律部队性质， 拥有其他行政机关不具有的强制、技术手段， 甚至武力。[12]王基锋：《公安管理体制改革的若干探讨》， 载《公安研究》2009年第1期。这两者之间的深刻矛盾是， 权威体制的集中程度越高， 越刚性， 越是以削弱地方治理权为代价， 其有效治理的能力就会相应减弱。参见郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》， 载《中国社会科学》2012年第5期。

33而且， 不论一体控制制度在理论上有多少优点， 它缺乏来自当地批判的激励， 也不能很好地回应由其保护的人群的诉求。[27]周雪光：《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》， 载《开放时代》2011年第10期。

[9]比如， 万长松：《现行公安体制存在的几个问题》， 载《公安大学学报》1999年第2期。新中国成立之后， 公安编制就由中央政府直接管理， 42并延续至今。

[36]参见朱丘祥：《从行政分权到法律分权--转型时期调整垂直管理机关与地方政府关系的法治对策研究》， 中国政法大学出版社2013年版， 第43页。一、引言 公安管理体制， 简称公安体制， 涉及公安机关机构设置、组织领导制度和工作运行机制、管理权限划分等内容， 1基本内涵是警察权在公安组织之间的制度化配置而形成的稳定关系， 包括公安机关上下级之间的指挥隶属关系， 以及公安机关之间因分工而形成的协作配合关系。

倒像是在公安部、公安厅、市县公安局以及公安分局之间， 不区分警察职责权限、管辖事项， 如行政发包制理论所阐述的那样， 是统一事项、统一任务层层外包而已。其中第6条， 列举了十四项警察职责， 并提出要按照职责分工， 但是在《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》 (2006年) 等法律、法规和规章之中， 并没有对上述职责的归属做进一步区分。但是， 统辖的内容越多越实， 或治理的范围越大， 资源和决策权越向上集中， 那么， 治理的负荷就会越沉重， 其政策制定过程就越可能与各地具体情况相去甚远， 其有效治理的程度就会越低。[14]赵炜建议， 领导班子的人员都必须跨区域或跨部门交流。

现行《宪法》第3条第1款、第4款规定也是宣示性的， 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则， 中央和地方的国家机构职权的划分， 遵循在中央的统一领导下， 充分发挥地方的主动性、积极性的原则。为保护地方利益， 不当干预经济活动等问题也时有发生。

从上述分析看， 在以往的经验中， 一旦地方治理出现乱象， 中央往往倾向权力上收， 随之而来的是地方治理的能力被削弱了， 使地方性法规无法有效回应地方事务的治理。但是， 仍然没有建立在合理划分公安事权的基础上， 没有使支出责任与公安事权直接挂钩。

因此， 地方政府， 包括地方公安机关， 是政府职能的实际履行者。周雪光：《从黄宗羲定律到帝国的逻辑--中国国家治理的历史线索》， 载《开放时代》2014年第4期。

[20]曹正汉、薛斌锋、周杰：《中国地方分权的政治约束--基于地铁项目审批制度的论证》， 载《社会学研究》2014年第3期。[2]参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。[40]程小白、章剑：《事权划分--公安改革的关键点》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2015年第5期。23 正如经济学、社会学、政治学学者发现的那样， 地方的非正式方式有些是合理的， 有些是不合理的。

[8]参见王基锋：《公安管理体制改革的若干探讨》， 载《公安研究》2009年第1期。权威体制的核心是一统的政策部署， 一刀切是其制度逻辑所致。

13各地公安机关一把手的任命， 必须征得上一级公安机关的同意， 就是加强对地方主义控制的一个重要手段， 14也是公安工作强化纵向问责机制、趋向委托—代理模式的一种表征。12一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的工作时， 警察机关就处于或者违反法律规定， 或者违抗地方政府指示的两难境地。

之后， 经过中国化的改造和改革， 开始实行条块结合、以块为主的管理体制。[30]比如， 吉林省县级公安机关除派出所外平均内设20多个部门， 地市一级公安局内设机构有30多个， 有的甚至更多一些。